肖捷:全面实施预算绩效管理提高财政资源配置效率

学习时报3月16日报道，党的十九大对加快建立现代财政制度作出重要部署，明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。落实这一要求，必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，不仅要实现财政运行可持续，不断提升公共服务质量和水平，而且要确保全体人民在共建共享发展中的获得感稳定可持续，提高人民满意度。

全面实施预算绩效管理的重要性和紧迫性

全面实施预算绩效管理是落实以人民为中心的发展思想的必然要求。习近平总书记强调，发展为了人民，这是马克思主义政治经济学的根本立场。坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分。中国特色社会主义进入了新时代，适应我国社会主要矛盾变化，必须坚持以人民为中心，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，不断满足人民日益增长的美好生活需要。财政收入取之于民、用之于民。落实以人民为中心的发展思想，要求财政部门始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，坚持尽力而为、量力而行，在预算管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求，提高财政政策的精准性有效性，更加科学合理配置财政资源，把取之于民的财政资金分配好、使用好、管理好，推动提高公共服务质量和水平，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。预算绩效管理突出责任和效率、关注产出和结果，是现代科学理论在政府管理上的具体运用。新公共管理理论提出，要打造服务型政府、责任政府和效率政府，更加关注公共部门直接提供服务的效率，通过标杆管理法等对不同部门的绩效进行评价。现代政府管理理论认为，公共管理与企业管理之间不存在本质区别，企业管理中要求的绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理、结果控制等，公共管理都同样适用。财政预算体现国家经济社会发展的大政方针和任务部署，反映政府活动的范围和方向。全面实施预算绩效管理，对绩效目标实现程度开展评价，推进绩效信息公开，有利于为政府履行职能提供坚实的物质基础和体制保障，督促各级政府部门认真履职尽责，提高行政效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

全面实施预算绩效管理是实现高质量发展的应有之义。党的十八大以来，我国经济运行保持在合理区间，发展质量和效益不断提升，国家财政实力迈上新台阶。2017年全国一般公共预算支出已经超过20万亿元，加上政府性基金预算、国有资本经营预算，财政支出规模更加可观。提高预算绩效水平，管好用好财政资金，把钱用到刀刃上、花出效益来，这是各级财政部门和所有预算单位的基本职责所在。随着国家“钱袋子”越来越沉，财政部门的责任也越来越大。按照公共产品理论，政府及其财政活动，如同个人产品的购买和消费一样，必须确保和体现消费者个人效用最大化的根本要求，实现对政府提供公共产品成本的约束和管理，符合投入产出的绩效观。在政府预算管理中，也必须强调财政支出的有效性，在关注有多大蛋糕可分配、分配到什么项目的同时，要更加关注公共政策的成本和效果，不断提高现代财政治理水平，通过有效配置财政资源，推动实现高质量发展。

全面实施预算绩效管理的积极探索和初步成效

近几年来，财政部门在预算绩效管理方面积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架。在中央层面，形成了以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，并不断延伸和拓展。绩效目标管理已经覆盖所有中央部门的本级项目、中央对地方专项转移支付，以及部分中央政府性基金和中央国有资本经营预算项目。绩效目标执行监控范围逐步扩大，2018年将覆盖至中央部门所有项目。在中央部门对上年所有本级项目开展绩效自评的基础上，2018年准备扩展至中央对地方所有专项转移支付资金。将中央本级一级项目和专项转移支付的绩效目标随同预算批复和下达，使绩效与预算具有同等约束。建立重点绩效评价常态机制，统一安排对重点民生政策和重大项目开展绩效评价，部分评价结果已应用于预算安排和政策调整。以经济建设支出为切入点，有针对性地选取评估对象，采取重点抽评与第三方评估相结合的方式开展绩效评价，推动提升中央财政支出绩效。在地方层面，一些省份结合自身实际，积极探索预算绩效管理新模式。新预算法实施后，越来越多的地方将绩效管理作为财政工作重点，加快全过程预算绩效管理改革步伐，在政策或项目事前评估、第三方绩效评价、绩效评价结果应用等方面，积累了一些成功经验。目前，各省级财政部门均出台了预算绩效管理办法，个别地区出台了相关地方性法规。绝大多数省级财政部门细化了预算绩效管理工作规范和操作细则。一些省份还将部门绩效考核结果与公务员绩效工资（奖金）直接挂钩，对资金使用绩效形成正向激励。

随着预算绩效管理的深入推进，中央和地方预算管理规范化、科学化水平不断提高。一是强化了预算绩效意识。“花钱必问效、无效必问责”的意识不断增强。例如，在预算编制环节随项目报送绩效指标，广泛推行项目支出绩效自评，财政和审计部门开展抽查，把绩效评价结果作为政府部门考评的重要组成部分。绩效管理也带来了资金分配和管理方式的改变，部门和资金使用单位逐步把预算管理重点从要求加大财政投入转到提高财政资金使用绩效上来。二是促进了政府职能转变。通过实施绩效管理，财政部门更加重视对预算绩效的审查、监督和评价，也调动了各部门把花钱和办事紧密结合的积极性主动性，促使拿出更多时间和精力加强政策规划和精准编制预算，对政策实施结果跟踪问效，推动优化财政资源配置、提高资金使用效益，努力实现少花钱、多办事、办好事。三是提高了决策科学化、民主化水平。通过高校、科研机构、第三方评估机构以及民众参与，为预算绩效管理提供了强大的智力支持，推动政府决策更加科学民主透明。

尽管预算绩效管理工作取得初步成效，但与全面实施绩效管理、加快建立现代财政制度的发展要求相比，还存在一定差距。对存在的问题，要采取有力措施切实加以解决，以更好发挥预算绩效管理的积极作用。

全面提升预算绩效管理水平

新时代呼唤着新气象新作为。当前和今后一个时期，财政部门要以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，按照党的十九大决策部署，站在加快建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，紧扣我国社会主要矛盾变化，坚持围绕推动高质量发展，着力提升财政资源配置效率，创新预算管理方式，全面实施绩效管理，强化绩效责任，硬化预算约束，不断提高公共服务质量和水平。

全面实施预算绩效管理的重点任务是：一是绩效管理全覆盖。即将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的所有资金或支出项目纳入绩效管理范围，社保基金预算也要参照执行。二是贯穿预算全过程。即不仅预算编制、执行、结果要引入绩效理念和绩效管理，还要对重大项目全周期进行绩效评价，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，推动改进预算编制和调整财政政策。三是绩效方法全系列。包括绩效自评、重点评价相结合，并逐步建立起第三方评价体系和评价结果运用机制，形成一套完整绩效管理闭环体系。四是评价对象全方位。由目前对部门项目支出和重大政策绩效评价为主，拓展到对部门整体支出绩效评价；由对地方转移支付绩效评价为主，拓展到对地方财政运行绩效评价，更好地促进部门、地方履职尽责。

完成上述重点任务，一是做好顶层设计。抓紧研究制定全面实施预算绩效管理的指导性文件，细化工作要求和举措，推动中央部门和地方落实全面实施绩效管理要求。研究建立分行业、分领域绩效指标和评价标准体系，提高预算绩效管理的科学性和规范性。健全预算绩效管理工作机制，合力推动改革。二是扩大绩效管理范围。加强政府性基金预算、国有资本经营预算项目支出全过程绩效管理。强化对重大政策和项目绩效目标的审核，对绩效目标实现程度和资金执行进度实行“双监控”，发现严重问题的项目要暂缓或停止预算拨款。在总结经济建设领域支出绩效评价经验的基础上，逐步推动其他领域支出开展全方位绩效评价，着重解决支出低效、无效问题，推动改进预算编制、政策调整工作。继续扩大中央部门整体支出绩效评价范围，探索建立部门整体支出绩效评价结果报告制度。三是强化绩效成果应用。建立绩效目标和绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制，对不应安排的，坚决予以取消；对绩效不高的，督促及时改进；对绩效水平高的支出项目或预算单位，在资金安排或政策支持上予以倾斜。四是研究出台规范第三方绩效评价办法。进一步规范中央部门委托第三方机构参与预算绩效管理工作，增强第三方绩效评价的客观性、公正性、专业性。

作者：财政部党组书记、部长肖捷

(原标题：全面实施预算绩效管理提高财政资源配置效率)